聚焦加快建设全国统一大市场 致公党中央开展2024年度重点考察调研

8.在中国的古文化当中，早在五千年前，已经产生了植基于公社、又凌驾于公社之上的高一级的社会组织形式。

五、推进社会治理法治化 全面提升社会治理法治化水平，依法维护社会秩序、解决社会问题、协调利益关系、推动社会事业发展，培育全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境，促进社会充满活力又和谐有序。坚持法治、德治、自治相结合。

坚持权利与义务相统一。（十）加强道德规范建设。党的十九大把法治社会基本建成确立为到2035年基本实现社会主义现代化的重要目标之一，意义重大，影响深远，任务艰巨。健全村级议事协商制度，鼓励农村开展村民说事、民情恳谈等活动。健全村（居）法律顾问制度，充分发挥村（居）法律顾问作用。

人民团体要在党的领导下，教育和组织团体成员和所联系群众依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。坚持以中国特色社会主义法治理论为指导。然而从长远来看，这种区分仍然有必要。

根据党的十八届四中全会提出的备案审查全覆盖要求，各地方陆续制定了规范性文件备案审查规定，要求人大常委会审查规范性文件是否符合宪法。[15] 然而问题在于，尽管上述各个阶段的合宪性义务真实存在，但各级立法主体应当如何履行该义务却并不明确。此项职责究竟该如何展开尚有待权威决断，但从制度设计的科学性的角度看，宪法和法律委员会针对法律规范的复核审查应当有的放矢，直面各级立法主体在初始审查中存在的问题，形成应对方案并予以及时处理。另一种以宪法解释权为基础，其主体只限于全国人大常委会，主要存在于全国人大常委会回应合宪性审查要求和建议以及其他必要的情形中。

其二，由全国人大常委会制定、批准和备案的法律规范，可能在适用过程中因为出现合宪性争议再次被提交给全国人大常委会处理。[8]在法学领域，作为基本的思维方式，体系化要求尊重实定法规范，对其进行整体把握并探究规则间的内在关联，从而形成一套稳定的法律秩序。

比如，地方人大及其常委会应当担负起保证宪法实施的职责，就地消化违宪行为。针对上述问题，充分发挥各级立法主体的审查能力就颇为必要。由此，全国人大常委会在合宪性审查工作中便具有了两种身份。[24]参见王理万：《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》，《中国法律评论》2016年第2期，第128-139页。

宪法和法律委员会的复核审查的一端连着各级立法主体，为初始审查提供必要指导。在此基础上，可以将多元主体的审查行为分为三个层次：各级立法主体的初始审查、宪法和法律委员会的复核审查以及全国人大常委会的终局审查，它们构成了体系化的法律规范合宪性审查工作机制。在理想状态下，不同层级的法律规范之间应当存在一个合宪性传导链条，合宪性问题只存在于法律层面，其他规范经过法律的传导获得合宪性并因此仅具有合法性问题。第一，尽管各种类型的法律规范都可能成为合宪性审查对象，但如何把合宪性问题从合法性问题中提炼出来，目前还缺少可供参考的标准。

再者，五大主体同样有可能怠于履行此项职责，而其他组织或公民的审查建议在程序上要经过全国人大常委会工作机构的研究过滤，降低了其发挥作用的可能。此外前文提到，《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《军事法规军事规章条例》以及多数省级地方立法条例和规范性文件备案审查条例等，均要求立法主体在起草、批准和备案等环节确保法律规范符合宪法。

有鉴于此，本文接下来将分别从理论、规范和功能维度论证多元论是比一元论更合理的主张。[18]张志铭：《法律解释概念探微》，《法学研究》1998年第5期，第33页。

另一方面，已经生效而正在运行中的法律规范同样可能存在与宪法相抵触的情形。第二，前述主体怠于履行职责，导致违宪的法律规范得不到纠正。综上，我国在立法领域事实上存在两种性质的合宪性审查。根据《宪法》5条第4款的规定，遵守宪法和法律是一切国家机关的义务。由此，宪法对立法活动的调控作用通过各类规范的重申而渗透到不同类别、不同层级的法律规范以及立法活动的各个环节，形成了关于初始审查的规范体系，使合宪性审查成为各级立法主体不可推卸的宪法和法律义务。第二，根据全国人大常委会的决定，推进合宪性审查工作只是宪法和法律委员会的职责之一，此外其还要承担推动宪法实施开展宪法解释加强宪法监督配合宪法宣传等任务，总体来看也并不轻松。

[21]刘松山：《备案审查、合宪性审查和宪法监督需要研究解决的若干重要问题》，《中国法律评论》2018年第4期，第32页。从现有规定来看，对法律规范的合宪性审查主要存在于以下几个环节。

全国人大常委会以决定的方式将推进合宪性审查工作确定为宪法和法律委员会的职责。虽然宪法和法律委员会是解释宪法，监督宪法实施职责的实际承担者，但仍然有必要将全国人大常委会的审查作为一个独立的层次。

第一，如前所述，法律规范合宪性审查的对象非常广泛，由此产生的审查需求不可小视。终局审查主要面向已经生效的法律规范。

一般而言，法律规范在经过起草、批准和备案等环节的审查之后，出现违宪问题的概率已大为降低。前者将进一步强化我国业已存在的合法性审查阻滞、抵消或者替代合宪性审查的趋势，[20]后者则会冲击乃至改变我国当前的立法体制，可能引起国家政权机关体系的混乱[21]，背离通过多层级立法发展地方民主、促进地方治理的初衷。作为一种行为模式，它要求各级立法主体应当通过必要的方式将其审查结果表达出来，并且应当说明理由，在提高审查决定可接受性的同时促进不同宪法理解之间的对话。所谓体系化，是指发现相关事物、揭示不同事物间的联系并使其成为一个整体的过程。

[11]参见《规章制定程序条例》第十九条之规定。根据前文的梳理，至少存在以下三种情形，要由其他立法主体审查法律规范的合宪性。

[9]运用体系化方法来分析法律规范的合宪性审查工作，将有助于揭示现有的各种零散化、碎片化的合宪性审查行为，发现其相互关联并加以整合，推动形成一套体系化的合宪性审查工作机制。一方面，法律规范在备案过程中，不同备案主体对其是否合宪的判断可能存在不一致。

一方面，它是立法主体，依据自身的宪法理解制定法律，对部分下位阶规范进行批准和备案。[19]韩大元、张翔等：《宪法解释程序研究》，中国人民大学出版社2016年版，第104页。

由于宪法理解内在于立法权中，只要各级立法主体的立法权没被取消，它们的宪法理解就可以继续发挥影响，全国人大常委会的答复与建议只能起到协助作用。随着全国人大常委会法工委宪法室的成立，宪法和法律委员会的专业能力得到补强，但同时也会因为审查权力在全国人大常委会内部逐级下沉而加剧对其民主正当性的质疑。[12]第二，批准草案阶段的合宪性审查。有多重因素可以造成这一局面：第一，法律规范的起草、批准和备案的主体水平有限，没有发现或者预见其中存在的违宪情状。

[17]相反，如果立法者没有正确地理解宪法，那么其制定的法律规范很可能被认定为违宪。一种以宪法理解为基础，在本质上属于立法权的一部分，存在于法律规范的起草、批准、备案等各个阶段。

此时如果以主体身份为定义标准，诸如此类行为就无法被纳入合宪性审查范畴，遗漏了宪法发挥作用的情形。再次，对多元化的审查主体进行正面建构，推动其向体系化迈进。

[26]作为国家最高立法机关的专门委员会，宪法和法律委员会也被嵌入这套逻辑中，被赋予与其地位相适应的功能期待。第一，在制定法律规范的过程中，设区的市以上的政府法制机构、设区的市以上的地方人大及其常委会、中央军委法制机构等都会审查立法草案是否符合宪法规定。